zd 根据规范性文件的制定主体、性质、作用范围、作用对象、功能以及具体表现形态，规范性文件可以分为狭义和广义。
五、对社会规范进行备案审查可能吗？从社会规范的分类来看，社会规范种类繁多，量大面广，是当代中国规范体系中最大的一类规范群。就每一种具体社会规范类型的主管、登记、监督而言，其数量都是可计算的，都是可以具体落实到位的。
企业的自制规章有针对内部成员的，如上述三个案例中都提到的《员工手册》，还有村规民约的规定。当社会环境变化了，这个规范还有没有存在的必要，有没有延续下去的必要，有没有修改的必要，这些都是备案审查中应该注意的事项。按照概念剥离的现状，在制定法国家，法律规范和社会规范是有其各自的界限的。一般提到法治化这一命题，人们习惯于将法治化理解为法律化，我们需要对此进行反思。固然，在社会实践中，司法救济是解决此类案件和问题的有效手段，但这种事后的救济手段，一是已经产生了侵权事实和后果，这种侵权事实和后果有些可以通过司法救济得到恢复，有些则是不可逆的，无法恢复原状，只能以其他法律责任方式给予赔偿或补偿。
在2021年1月20日至22日召开的十三届全国人大常委会第二十五次会议上，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀作的关于2020年备案审查工作情况的报告中讲到：2020年2月26日全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》后，立即开展野生动物保护领域法规、规章、司法解释及其他规范性文件专项审查和集中清理工作。基本的备案审查原则是，每一个成文化的道德规范都有其制定主体，按照中国目前现实中的网格化网络结构和组织体系，由其制定主体的主管机构进行备案审查。(40)参见(澳)休·史卓顿、(澳)莱昂内尔·奥查德：《公共物品、公共企业和公共选择——对政府功能的批评与反批评的理论纷争》，费朝晖、徐济旺、易定红译，经济科学出版社2000年版，第153-155页。
因为他们直接与社会接触，善意与非善意首先就表现在其个人素质或行为上。其中，政府伦理办公室职能十分重要，直接对总统、国务院和国会负责，办公室主任由总统提名经国会任命。(64)他拥有和行使权力的方式比较特殊，可以主动展开独立调查并提出建议，但是建议大多没有强制力，其效力依赖于其他机制，如后续的议会监督或舆论监督等。法律重视一般情况，亦不排斥例外，反而需要以规范化的方式发展例外。
(39)参见周天勇：《中国行政体制改革三十年》，上海人民出版社2008年版，第245页。第一种是将伦理建设简单化为品德教育，主要是通过灌输善的理念，把善当作一种知识传授给公职人员。
法律的实效不仅与立法质量和服从程度有关，更与公职人员对公务是否敷衍有关。二是以非正式规则或内部规则处理公权力和公共利益，而非纯粹私利或私生活规范。善意很多时候与诚信同意，在中国传统治国哲学中有着重要地位，对提升国家治理能力具有重要价值。(55)举报方式分为内部举报和外部举报，一般来说，内部举报实效性很差，因为许多内部举报制度往往成为组织中常规沟通的环节。
关 键 词：行政法总则 善意履职 法律实施 行政行为 职业伦理 行政法学界对于我国尽快制定一部《行政法总则》或《行政法通则》抱有热切期待，尤其是在《民法典》通过以后，这个愿望变得更为现实和诱人，已经达成了初步共识。实践中还较多地存在违背实事求是、弄虚作假等问题，滋生出许多非善意，应加快建构行政伦理法进行治理。《监察法》第11条至13条规定了监察机构、派驻机构有权对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查，对违法的公职人员依法作出政务处分决定，对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责等。虽然专业自治方法存在局限性，过分强调专业化也有其消极后果，(54)但对于一些专业性较强的领域，例如医疗卫生、环境保护和教育等，培育公职人员的专业精神，更容易形成统一的职业道德标准和职业共同体精神，使得相关决策的作出是科学、理性且充满善意的。
善意履职并不要求每个公职人员都成为道德卓越的楷模，在此时为善的人，在彼时却可能作恶。1.内涵厘定：与合法性、合理性原则的差异善意履职原则与合法性原则内涵区别明显，与合理性原则的内涵稍有重叠，但仍有明显差异。
二是两种善意在内涵方面存在较大不同，表现在内涵阈值、内容指向、法律适用、法律后果等方面，在正向界定和反向型构两部分进行集中阐释，此处不赘。部分原因在于它提供了介于内部举报和外部举报之间的一个缓冲带。
⑧设有健全的专业组织。(68)但《人民检察院组织法》对人民检察院法律监督范围的授权不够明确，检察机关对行政的监督更倾向于针对机关而非个人，同时，人民检察院对行政活动和行政人员的监督也有些畏首畏尾，其监督范围难以扩展到一定职务或职级的公职人员。为了弥补这个重大缺陷，善意履职原则应运而生。后两种则是由组织结构本身及外部因素带来的障碍。(34)三是扭曲法律目的，服务于地方、部门等小集团利益，唯上是从、上行下效、新官不理旧账，因其往往并不服务于特定个人利益，所以容易被特定群体所遵守，公职人员明知存在问题，无奈被潜规则裹挟，只能选择顺从潜规则，使其成为一种制度性、机制性的非善意。世界范围内最为人熟知的向下授权实践，是20世纪70-80年代西方国家兴起的政府再造运动，让公职人员对顾客负责，加强绩效考核。
如处理不当，可能使举报人受到最为极端的报复，即便没有这些报复，最终的结果也很可能不符合举报人本来的意愿，这是很难处理的矛盾。(33)参见彭云望：潜规则生发机制及其遏制——兼论吏治规范，《北京行政学院学报》2003年第6期，第6页。
公务员考核制度是一个老生常谈的话题，始终难以达到理想状态，个中原因比较复杂，但欠缺明确的职业伦理考核指标是一个不容回避的问题。(36)最后，权责配置不科学。
善意不仅是法律理念，也是重要的法律原则和制度。尽管如此，不应该产生以考德替代职业伦理考核的错误观念。
(36)参见习近平：努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍，《共产党员》2019年第3期，第4-6页。与此同时，监察调查还具有程序相对完善、调查措施效率较高等优势。③相关公职人员的主观心理状态。首先是自下而上方面，表现为法律实施过程中出现的特殊诉求、特殊情况，以及法律与某些民间法的冲突等信息，难以向上传递到有权的立法者或决策者手中。
应避免执行法律时走向教条主义的极端，即由照章办事异化为封闭死板、消极冷漠。为此，应尽快完善行政组织法、行政程序法和行政伦理法，确立和建构善意履职原则，规范和引导公职人员善意行使职权，以形成对抗形式主义和官僚主义的有效法律机制。
这就能解释公职人员和社会上大多数人一样都对食品安全、社会冷漠、暴力执法等问题深恶痛绝，而一旦居于特定组织之中，就可能变得面目可憎。虽然合理性原则部分触及对执法者主观心理状态的考察，但总归不以其为核心关切。
并非所有非善意都以消极形式出现，某些在外观上表现为积极实施法律的行为，实质上也是非善意的，原因在于这些貌似积极的行动，不为追求法律的实效性，而是以追求自利为目的。①推进行政法律制度的系统化，可以考虑在适当的时候制定行政法总则，这有助于消除我国行政法律体系中所存在矛盾冲突的状态，建立起良好的行政法律秩序。
五、结语：善意履职助推法律实施实效和国家治理能力提升法律的生命力和权威在于实施，行政机关和公职人员都应恪尽职守、善意履职，全面提升公务活动品质。⑦这充分说明，在中国特色社会主义法律体系已经基本建成的今天，法治建设的重点已经转变为法律实施，特别是法律实施的效果呈现。另外，《公务员法》(2018年修订)第49条还规定了诸如忠于职守、积极工作、遵守纪律、廉洁奉公、作风正派、办事公道等职业操守义务，之所以要强调这两条规定的内容，是因为它们是弥合法律缺陷、行政组织缺陷的重要工具。1.忠实地执行法律执行法律是公职人员的重要使命，善意履职的第一要义就是忠于法律本身。
如果行政伦理建设出现漏洞和偏差，就将导致非善意。不过，监察委作为调查主体亦有不足之处，最突出的障碍是当前办案压力大，案多人少矛盾突出。
但问责应该分清层次，对非善意行为的问责不可与对违法和滥用职权行为的问责混为一谈，它们在责任形式、问责目的等方面有较大区别，对非善意的问责，一般就是加强职业伦理教育、批评、责令检讨和改正、离职培训、调整内部工作分工等，一定要避免过度问责、多重问责，建立和完善善意履职免责制度。一是基于《人民检察院组织法》(2018年修订)第2条和第20条的规定，建构不良行政行为调查制度，成熟后再逐渐扩展到对其他不良公务行为的调查。
善意履职原则的主要目标不是评价是否合法、合理，而是转向境界更高的是否良善，是对合法性、合理性评价原则的补充和升级，是全面依法治国和国家治理现代化背景下，全方位提升行政活动品质的新型原则。(42)不惟如此，诚信原则还具有确立行为规则、填补合同漏洞、衡平、解释、降低交易费用和增进效率等功能。
